A Közép-Magyarországi régió kettéválásának lehetőségei és perspektívái: az uniós régiólehatárolás folyamata

Cikksorozatunk célja, hogy bemutassa, milyen gazdasági-társadalmi fejlődési pályát futott be Pest megye Közép-Magyarország részeként a 2007-2013-as EU-s tervezési időszakban, és ez a fejlődés hogyan értékelhető az egyes régiók, megyék, illetve Budapest eredményeihez viszonyítva.

Magyarországon a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (továbbiakban: Tftv.) bevezette a régió fogalmát. Az Országos Területfejlesztési Koncepciót elfogadó 35/1998.(III. 20.) OGY határozatban, majd az ennek helyébe lépő 97/2005. (XII.25.) OGy. határozatban került rögzítésre a jelenleg érvényes hét tervezési-statisztikai régió. Ez a lehatárolás az Európai Unióhoz való csatlakozási megállapodásba is átvezetésre került, azonban ez a Központi Statisztikai Hivatalnak az EUROSTAT fele történő adatszolgáltatási kötelezettségének teljesítése érdekében a gyakorlatban már korábban is érvényesült.

Az Európai Parlament és a Tanács 2003. május 26-án kihirdetett, a statisztikai területi egységek közös osztályozási rendszerének (NUTS) kialakításáról szóló 1059/2003 (EK) rendeletben határozta meg a különböző területi egységeket, a lehatárolás módját, annak módosításának szabályait.

A tagállamokon belül meglevő közigazgatási egységek (azaz közigazgatási vagy politikai döntéshozatali hatáskörrel rendelkező területi egységek, melyek jelenleg Magyarországon a települések és a megyék) képezik a területi egységek meghatározásának alapját. A regionális statisztikák összehasonlíthatósága megköveteli, hogy a régiók a népesség tekintetében összehasonlítható méretűek legyenek. Ezért a rendelet 3. cikk (2) bekezdése meghatározza, hogy „Annak érdekében, hogy megállapítsák a vonatkozó NUTS szintet, amelybe egy tagállam közigazgatási egységeinek adott osztályát be kell sorolni, a közigazgatási egységek ezen osztálya átlagos méretének a következő népesség-küszöbértékeken belül kell lennie:

NUTS 1 3 millió- 7 millió
NUTS 2 800 000-3 millió
NUTS 3 150 000-800 000

Ez azt jelenti, hogy a tagállamban kialakított közigazgatási (és abból összevonással képzett) területi szintek lakónépessége számtani átlagának kell a megadott határértékek között lennie. Azonban további követelmény a közigazgatási (vagy abból képzett) egység ismérve is.

A rendelet 3. cikk (5) bekezdése szerint, „Ha egy adott NUTS-szinthez egy tagállamban – a (2) bekezdésben említett ismérvnek megfelelően – nincs megfelelő méretű közigazgatási egység, e NUTS-szintet megfelelő számú, egymással határos, meglévő kisebb közigazgatási egység összevonásával kell képezni. Az ilyen összevonás olyan ismérveket vesz figyelembe, mint a földrajzi, társadalmi-gazdasági, történelmi, kulturális vagy környezeti körülmények”. Az így keletkezett összevont egységek a nem-közigazgatási (például: tervezési-statisztikai) egységek. Amíg a közigazgatási egységek átlagos méretének kell a küszöbértékek közé esnie, addig a nem-közigazgatási egységek egyedi méretének kell a fent említett népesség-küszöbértékeken belül lennie. Egyes nem-közigazgatási egységek – sajátos földrajzi, társadalmi- gazdasági, történelmi, kulturális vagy környezeti körülmények miatt – eltérhetnek a fenti küszöbértékektől, különösen a szigeteken és a legtávolabbi régiókban.

A NUTS-rendelet 5. cikke írja elő, hogyan frissíthető a NUTS-osztályozás. Az alapvető megközelítés szerint ugyanakkor a NUTS-osztályozás maradjon a lehető legstabilabb, hogy így el lehessen kerülni a töréseket a statisztikai idősorokban. A NUTS-osztályozás változásai ezért legtöbbször hároméves gyakoriságra korlátozódnak. Ez alól a hároméves korlát alól kivételt jelent, ha egy tagállam teljesen átszervezi közigazgatását, hiszen egy ilyen átszervezés lehetetlenné vagy rendkívül munkaigényessé teszi az érintett ország statisztikai hivatalának, hogy továbbra is az elavult regionális osztályozás továbbítsa az adatokat. Egy másik kivételt jelent a regionális határok rendkívül csekély módosítása: az olyan határmódosítás, amely a legkisebb érintett régió népességének kevesebb mint 1%-át érinti, nem tekintendő a NUTS-osztályozás frissítésének.

A rendelet 5. cikk (3) bekezdése alapján „Egy tagállamnak a 3. cikk (5) bekezdésében említett nem közigazgatási egységeire vonatkozó NUTS akkor módosítható, ha a módosítás az érintett NUTS-szinten a népesség tekintetében csökkenti minden EU területi egység méretének a szórását.”

A területi egységek népességszámának szórását az összes EU régióra nézve akkor lehet megállapítani, ha tisztázásra kerül, mely év vagy évek népességszámát kell figyelembe venni.
A rendelet 5. cikk (4) bekezdése alapján „A NUTS-osztályozás módosításait a 7. cikk (2) bekezdésében említett szabályozási eljárásnak megfelelően legfeljebb háromévenként a naptári év második felében, a 3. cikkben meghatározott ismérvek alapján fogadják el. Mindazonáltal, ha egy tagállamban a vonatkozó közigazgatási szerkezetet jelentősen átszervezik, a NUTS-osztályozás módosításait háromévesnél kisebb időközönként is el lehet fogadni.”

A NUTS-osztályozás változtatásának hároméves moratóriuma azt jelentette, hogy 2006-ban vált lehetségessé az első felülvizsgálat. A tagállamoktól származó információk alapján és figyelembe véve a Bizottság részlegeinek politikai igényeit, a Bizottságnak úgy kell javaslatot tenni a NUTS-osztályozás frissítésére, hogy azt a „naptári év második felében” elfogadják. A teljes felülvizsgálati folyamat és az az eljárás, amely szerint a tagállamok a NUTS-osztályozásban elvégezni kívánt minden változásról értesítik a Bizottságot, az Eurostat regionális és városi statisztikákkal foglalkozó munkacsoportjának 2005. évi rendes ülésén fejeződött be a tagállamokkal. A gyakorlatban az osztályozás felülvizsgálata mindössze a mellékletek módosítását jelenti.

Általánosságban mivel a NUTS-rendelet a statisztikára vonatkozik, a regionális osztályozás irányításának összehangolásáért az egyes tagállamok statisztikai hivatalai felelősek. Azonban a tagállamoknak – az EU melletti állandó képviselőjüktől érkező levélben – hivatalosan értesíteniük kell a Bizottságot minden általuk javasolni kívánt változásról.

A területi lehatárolás megváltoztatása során figyelembe kell venni a jelenlegi adatgyűjtési szabályokat és az adatok számítására vonatkozó sajátos körülményeket (pl. GDP legkisebb egységként csak megyei bontásban értelmezhető), valamint a Bizottság felé továbbítandó adatok körét; illetve ezek előállításának költségvonzatát. Az új NUTS-osztályozást a 2008. január 1-jétől szolgáltatott adatokra kell alkalmazni. Ettől az időponttól kezdve a továbbított statisztikai adatoknak az új NUTS 2006 osztályozásnak kell megfelelniük.A lehatárolás megváltoztatásának következménye a statisztikai adatsorok új felosztásra történő átszámítása és az EUROSTAT-nak való átadása. Erre vonatkozóan a Bizottság „Az új regionális bontásra vonatkozó idősorok továbbítása tekintetében a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrájának (NUTS) létrehozásáról” szóló 1059/2003/EK Európai parlamenti és Tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló 11/2008/EK (2008. január 8.) rendeletében foglaltak az irányadók.

Ezen rendelet 1. cikke szerint „Az 1059/2003/EK rendelet 5. cikkének (5) bekezdése értelmében, ha a NUTS-osztályozást módosítják, az érintett tagállam a korábban továbbított adatok helyettesítése céljából az új regionális bontás idősorait továbbítja a Bizottsághoz.” Az idősorok és azok hosszának jegyzékét a Bizottság határozta meg, illetve ezeket a rendelet melléklete tartalmazza. Az idősorokat a NUTS-osztályozás módosításától számított két éven belül kell megadni, melynek költsége a tagállamot terheli.

A Bizottsághoz kötelezően továbbítandó statisztikai adatok szintje a NUTS 3. Az európai statisztika rendszer területi statisztikai adatokat rendszerszerűen a NUTS 2 és 3 szintekre gyűjt, a NUTS 1 szintű adatok ezek aggregátumai. Szűkebb adatkört gyűjtenek a NUTS 3 szintet alkotó, többségében közigazgatási egységekből álló LAU 2 (települési) egységekről. Ezek forrásai az általában tízévenként megtartott nép- és lakásszámlálások, a teljes körű mezőgazdasági összeírások és tagországok településenkénti, évenkénti, kötelező adatszolgáltatásai a LAU 2-es szint rendszeréről, az egységek év elejei népességéről és területéről. Azon változatok esetében, amelyek kistérségeket vagy azok településeit emelnének át egyik NUTS 3, vagy NUTS 2 egységbe, a megkívánt adok biztosítására nincs esély, s így nem célszerű velük foglalkozni.

A hazai NUTS rendszer 2004-ben vált teljessé, amikor az EUROSTAT felkérésére kialakításra került a hazai NUTS 1 szint is. Ez 2004. május 1-i hatállyal KSH elnöki közleményben került kihirdetésre. Magyarország NUTS-besorolását, azon belül a NUTS-II. − tervezési-statisztikai −- régiók lehatárolását EK jogszabályban az Európai Parlament és Tanács 1888/2005/EK (2005. október 26.) rendelete rögzíti. Ennek értelmében Magyarország 3 NUTS-I. (nagy-régió), 7 NUTS-II. (tervezés-statisztikai régióból) és 20 NUTS-III. (megyék és a főváros) egységből áll.

Az érvényben lévő szabályozás alapján a NUTS-II. tervezési-statisztikai régiók lehatárolásának módosítása nem tartozik Magyarország kizárólagos hatáskörébe. A régió-lehatárolás módosítása a 1059/2003/EK rendelet előírásai értelmében az Európai Bizottság egyetértésével, és az EUROSTAT jóváhagyásával történhet. A rendelet szerint a NUTS lehatárolás háromévenkénti felülvizsgálatára van lehetőség. A korábbi tapasztalatok alapján - és a Bizottság iránymutatása szerint – ebben a kérdésben a tagállam Kormányának egyértelmű állásfoglalása szükséges. Az ezzel kapcsolatos eljárásrend betartása a tagállamokra nézve kötelező. A NUTS II. régiók lehatárolásának és „elfogadtatásának” meghatározott eljárásrendje korlátozza a tagállamok lehetőségeit a lehatárolások módosításának kérdésében.

Már 2002-től kezdődően merültek fel kérdések a lehatárolással kapcsolatban, többek között Pest Megye Közgyűlése több határozatban is megerősítette „leválási szándékát”.
Pest Megye Közgyűlése az 1990. évi LXV. tv. 71. § (2) bekezdés alapján már 2002-ben a 140/2002. (08. 30.) sz. Közgyűlési határozatával népszavazást kezdeményezett annak érdekében, hogy Pest megye váljon külön a Fővárostól és különüljön el NUTS 2 szinten is. A népszavazás megtartására végül mégsem kerülhetett sor, mert a Pest megyei Bíróság 1.Kpk. 26.827/2002/5. sz. végzésével a határozatot megsemmisítette.

2004. április 29-én a Miniszterelnöki Kabinetiroda fogalmazott meg kérést Budapest és Pest megye különválasztására vonatkozóan. A javaslattal kapcsolatban az EUROSTAT indítványozta, hogy Magyarország nyújtson be módosítási kérelmet a NUTS rendelet 2006. évi felülvizsgálati eljárása során. A Kormány 2006-ban nem kezdeményezte Pest megye kiválását. 2004 nyarán Pest Megye Önkormányzatának képviselőtestülete „A Pest Megyét érintő regionális átalakulások, átalakítási szándékok” tárgyú, 266/2004. (06.18.) számú Közgyűlési határozatával újból kezdeményezte a regionális lehatárolás felülvizsgálatát, az önálló régió kialakítását. Határozatának egyik legfontosabb célja az volt, hogy a Közép-magyarországi Régió továbbra is jogosult maradhasson az 1. célkitűzés szerinti támogatásra. Ezt az aggodalmat a Nemzeti Fejlesztési Terv 2004-2006 közötti, az egész ország 1. célkitűzés szerinti régióként történő kezelésével átmenetileg mérsékelte.

Mindezeket figyelembe véve 2007-ben Pest Megye Közgyűlése a 408/2007. (10.26.) sz. Közgyűlési határozatában fogadta el, hogy kezdeményezni kívánja Pest megye, mint önálló tervezési-statisztikai régió kialakítását. Egyben döntött arról, hogy minden Pest megyei településnél kezdeményezi e törekvés támogatását és a helyi népszavazásról való döntést. Bár a népszavazás elmaradt, a Pest megyei önkormányzatok nagy része támogatja, hogy településükön népszavazás döntse el, kiváljon-e a megye a Budapesttel közös régióból .

Mindezek alapján egyértelműen azonosítható Pest megye önálló régióvá válásának igénye, kiemelten már a 2007-2013 közötti tervezési időszak uniós forrásainak felhasználásához kapcsolódóan, illetve az ezt követő periódusra felkészüléshez. A Pest Megyei Önkormányzat – és parlamenti képviselők – megkeresésére a Kormány több alkalommal előterjesztés tervezeteket készített a KMR szétválasztásának kérdéséről. A tervezetek az ország és azon belül a KMR helyzetét komplexen, azon belül kiemelten Budapest támogathatóságának lehetőségeit vizsgálták. Az előterjesztésekben kimutatásra került, hogy az ország szempontjából a KMR egyben tartása - a főváros és a megye területfejlesztési szoros együttműködésének biztosítása mellett - azért is támogatott, hogy a főváros az EU forrásokhoz hozzáférhessen.

Budapest és Pest megye egy régióba sorolása lehetővé tette, hogy a 2004-2006 közötti időszakban az ország egész területe az elmaradott régiók kategóriájába kerüljön és a legmagasabb támogatást élvezhesse.

A 2007-2013 közötti időszakra Magyarország számára meghatározott támogatási keretnél a KMR az eredeti, első megközelítéshez képest több forrást élvezhet, mind a Kohéziós Alap által finanszírozott projekteken keresztül, mind további kompenzációs támogatások révén. Az így kialkudott keretek tették lehetővé, hogy Budapest és Pest megye egy régióban tartásával átmeneti – phasing in – kategóriába kerülhetett, és így széleskörű, a közlekedés, infrastruktúra, turisztika, oktatás, és egyéb területekre kiterjedő támogatást kaphatott. A phasing-in besorolás miatt a KMR 2010-ig az 1. célkitűzésű régiókéhoz hasonló mértékű támogatásokban részesülhetett sok tekintetben, majd 2011-2013 között indul meg a támogatások mértékének jelentős csökkenése.

A NUTS-besorolás módosítását a Kormány sem az EU-csatlakozást megelőzően, sem az esedékesség évében, 2006-ban nem kezdeményezte. A lehatárolás kérdése 2009-ben merült fel újra, azonban a témában kormányzati döntés nem született. A NUTS-rendszer felülvizsgálatával kapcsolatos tagországi kezdeményezések határidejét az Európai Bizottság 2009. első félévéről 2010 márciusára hosszabbította meg, Magyarország azonban ezzel a lehetőséggel nem élt.

A KMR megosztását legutóbb 2013 első félévében lehetett volna kezdeményezni. Az Európai Bizottsággal történő egyetértés és az EUROSTAT általi jóváhagyás esetén az új régió-beosztás legkorábban 2015. január 1-tól lépett volna hatályba. A 2014-20-as időszakra vonatkozó jogszabályi keretek elfogadását követően a Bizottság azonnal elfogadta a különböző régiókategóriákba eső régiók listáját és az azokra jutó allokációkat, ezt pedig nem lehet megváltoztatni az időszak során, mivel az a többéves pénzügyi keret módosítását is igényelné, amire ilyen kérdésben nincs reális lehetőség.

Azonban újabb változtatásra van lehetőség a 2020 utáni időszak vonatkozásában. Ez pedig indokolt is lenne, mivel a jelenlegi beosztás nagy gazdasági-társadalmi lemaradást okozott Pest megyében. Ezt bizonyítják a reálgazdasági és a társadalmi adatok egyaránt. Ma Pest megye egyes járásaiban rosszabbak a mutatók, mint a konvergencia régiók adatai. A lemaradást ezért feltétlenül orvosolni kell.

Az európai tapasztalatok rendkívül vegyesek, nincs arra vonatkozó kötelező szabály, hogy a főváros és környezete külön, vagy együtt alkosson egy régiót. Míg Brüsszel, Berlin, Athén vagy Madrid teljes területe NUTS-1 egység és ezen belül se NUTS-2, se NUTS-3 egységek nem kerültek kialakításra, addig Párizs, Bécs, Dublin, Róma, Amszterdam NUTS-3 egységeket jelent. London két NUTS-2 egységre osztott, és azokon belül is további 2-2 NUTS-3 egység került kialakításra.

A Közép-magyarországi régió, speciális helyzetét az okozza, hogy az egy főre jutó GDP tekintetében – Budapest hatása miatt - a közösségi átlag fölött áll, ezért – eltérően a többi hat magyar régiótól – nem jogosult olyan mértékű és feltételrendszerű kohéziós támogatásra, mint a közösségi átlag 75 százaléka alatti legfejletlenebb régiók. Ráadásul az állami támogatási szabályok alapján a vállalkozásoknak adható maximális támogatási intenzitás is alacsonyabb, mint a fejletlenebb régiókban.

Ez – többek között – a következő okoknak tudható be:
- a régión belül jelentős a fejlettségbeli különbség (a főváros fejlettsége az uniós átlag felett van, Pest megyéé viszont a fejletlenebb régiók szintjének felel meg – lásd bővebben kifejtve a következő fejezetekben);
- Budapest és vonzáskörzete (pl. Budaörs) jó gazdasági adatai „felhúzzák” az egész régió átlagát az EU átlag fölé, ezért a régió egésze a 2014-2020 időszakban már a legfejlettebb (ún. „versenyképességi”) régiók közé tartozik miközben Pest megye, ha önálló lenne, a legfejletlenebb régiókategóriába tartozna;
- Magyarország erősen centralizált ország, számos olyan funkció van, amely – az ország méretéből, infrastrukturális adottságaiból fakadóan – Budapesthez kötődik, valójában azonban az ország egészét szolgálja.

Ezen funkciók kiépítése a többi régióban nem feltétlenül méretgazdaságos az ország nagyságából kiindulva. Mivel a KMR-re jutó források mennyisége csökken, ezeket a funkciókat korlátosan szolgálhatják majd a fejlesztési források.
A Közép-magyarországi régió – Budapestnek köszönhetően - a 2007-2013 közötti időszakban az ún. „phasing-in” (átmeneti) besorolás alá esett, azaz olyan régiónak tekintették, amely már nem tartozott a legszegényebbek közé, ezért fokozatosan kivezető támogatásra volt jogosult. Ennek alapján támogatása fokozatosan csökkent, 2011-ben érte el a fejlettebb uniós régiók átlagos egy főre jutó támogatásintenzitási szintjét. Ez Pest megyére nézve rendkívül előnytelen volt. A régióban ugyanakkor 2007-2013 időszakban érvényesültek az EU által az elmaradott régiók számára biztosított támogatási feltételek: az uniós társfinanszírozás felső határa 85 %-os volt (15%-os magyar társfinanszírozással). Mindemellett egyedi elbánás alapján a Magyarország egésze számára juttatott uniós támogatáson felül a KMR további 160,5 millió euró kiegészítő juttatásban részesült. A KMR uniós támogatási jogosultsága így összegszerűen 2,1 milliárd euró volt a 2007-2013-as időszakban, amit mintegy 400 millió euró hazai társfinanszírozás egészít ki.

Az Új Magyarország Fejlesztési Terv pénzügyi táblájában is rögzített módon a régió a hét év alatt hazai társfinanszírozással együtt 4 operatív program keretében kb. 2,4 Mrd € strukturális forrásra jogosult társfinanszírozással együtt. Jól látható, hogy az uniós források mennyiségének csökkenése már 2011-től megkezdődött. Ez az egyik lényeges sajátossága az ún. „phasing in” régiókategóriának: a régió fokozatosan „bevezetődik” a legfejlettebb, ún. „versenyképességi” régiók csoportjába, azaz a hétéves ciklus elején még nagyobb, a fejletlen régiók támogatását megközelítő uniós forrást kap, mely fokozatosan csökken.

A KMR forrásainak ütemezése a 2007-2013-as időszakban

A régió a strukturális forrásokon (ERFA, ESZA) felül részesülhet a Kohéziós Alap támogatásaiból is, amelynek a lefedettsége országos, nincs indikatív megosztás az egyes régiók között. A 2007-2013 időszakban a KMR számára forrást biztosító operatív programok az alábbiak:

A 2014-2020 időszakban a KMR fejlettségi szintje alapján a „fejlettebb” régió kategóriába tartozik, erősen csökkentett uniós támogatási forrással. A társfinanszírozási ráta 50% a régióban, vagyis a kiszámított EU-forrás értékével megegyező hazai forrást kell biztosítani. További hátrányt jelent, hogy a vállalkozások állami támogatásaira (state aid) vonatkozó támogatás-intenzitás is lecsökken (ezekről bővebben később).

A 2007-2013 közötti időszak során a vállalkozásokat támogató források eloszlása Budapest és Pest megye viszonylatában Budapest erősebb forrásvonzó-képességét jelzi. Ez részben következik Magyarország főváros-központúságából: számos országos hatású közigazgatási és állami szolgáltatás és annak fejlesztése Budapesten valósul meg, számos vállalkozás székhelye Budapesten van …stb., de a projekt előkészítő és megvalósító adminisztratív kapacitás és lobbi-erő eltérő rendelkezésre állása is magyarázza a forráselszívó jelenséget.

A jelenlegi időszakban is, a rendelkezésre álló források egy része – operatív programonként eltérő arányban – olyan országos jelentőségű projekteket támogat, amelyek hasznosulása, a projektek jellegéből adódóan, országos szinten történik. Ezeket a projekteket az esetek többségében KMR-ben (elsősorban Budapesten) székhellyel rendelkező kedvezményezettek valósítják meg, a projektek hatásterülete ugyanakkor nem (illetve nem csak) a KMR területe.

Ezek a projektek leghangsúlyosabban az ÁROP, az EKOP és a TÁMOP esetében jelennek meg. Az EKOP-fejlesztések jellegükből adódóan teljes egészében országos jelentőségűek, így az OP forrásainak KMR és a konvergencia-régiók közötti megbontása a jogszabályi környezethez igazodó, mesterséges struktúrának tekinthető. A megvalósuló projektek tartalmukban az ország egészét szolgálják, területileg differenciálatlan módon.

A régióban leszerződött támogatási összeg mintegy 20%-a jelenik meg Pest megyében és a fejlettségbeli különbségeket is tekintetbe véve a rendelkezésre álló források 2013 utáni csökkenése ugyanakkor egyértelműen Pest megyét érintheti kedvezőtlenebbül.

Cikksorozatunk további részeiben bemutatjuk Pest megye verenyképességi visszaesésének több oldalról és szempont szerint elvégzett elemzésének eredményeit.

Minden további információ az önálló Pest régióról ide kattintva elérhető.

Kapcsolattartó a témában:

dr. Popovics Gábor
irodavezető
Elnöki és Területfejlesztési Iroda
Tel.: 06-1-233-6808; Fax: 06-1-233-6884
Mobil: 06-20-262-42-01
Email: Ez az e-mail cím a spamrobotok elleni védelem alatt áll. Megtekintéséhez engedélyeznie kell a JavaScript használatát.